改革在路上　監(jiān)督進(jìn)行時(shí)

——解讀三十年來(lái)《最高人民檢察院工作報(bào)告》中的民事行政檢察

最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)

張雪樵

以1988年最高人民檢察院民事行政檢察廳設(shè)立為標(biāo)志，我國(guó)民事行政檢察工作迄今已三十而立。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“一切向前走，都不能忘記走過(guò)的路；走得再遠(yuǎn)、走到再光輝的未來(lái)，也不能忘記走過(guò)的過(guò)去?！被仡櫭裥袡z察的三十年，絕不能離開(kāi)國(guó)家改革開(kāi)放的四十年。每年全國(guó)人大會(huì)議上的《最高人民檢察院工作報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）是對(duì)全國(guó)檢察工作最權(quán)威的總結(jié)回顧與開(kāi)篇布局，梳理解讀三十年的《報(bào)告》文本，可以一葉知秋更好感知這場(chǎng)人類歷史上最為偉大的“三千年未有之變革”留給中國(guó)特色社會(huì)主義民事行政檢察制度的發(fā)展契機(jī)和時(shí)代烙印，也可以一脈相承更好把握民事、行政、公益檢察事業(yè)的改革大勢(shì)和未來(lái)之路。

一、監(jiān)督領(lǐng)域不斷擴(kuò)展

始終以服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革開(kāi)放發(fā)展為目標(biāo)主線，著力筑牢民事行政審判領(lǐng)域的最后一道防線。上個(gè)世紀(jì)80年代隨著改革開(kāi)放大潮的啟動(dòng)，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始出現(xiàn)并逐步壯大。1987年，全國(guó)城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶等各行業(yè)從業(yè)人員已經(jīng)達(dá)到569萬(wàn)人，大批民營(yíng)企業(yè)蓬勃興起，隨之而來(lái)的民事經(jīng)濟(jì)糾紛也快速增長(zhǎng)，1981和1982兩年全國(guó)法院審判民事案件約140萬(wàn)件。于是，對(duì)民事、行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督也被提上立法日程，我國(guó)1982年民事訴訟法（試行）規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。1988年，全國(guó)法院審結(jié)民事案件約120萬(wàn)件，比上年增長(zhǎng)約20萬(wàn)件。民商事糾紛如潮而至，審判監(jiān)督呼之欲出。正是在這個(gè)大背景下，為了“完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能”“為人民群眾全面行使當(dāng)家作主的權(quán)利提供法律保證”，民事行政檢察業(yè)務(wù)開(kāi)始在少數(shù)基層檢察院試點(diǎn)啟航（1989年）（括號(hào)內(nèi)所標(biāo)年份指引文內(nèi)容源于該年度《報(bào)告》，下同），1990年全國(guó)民事、行政訴訟法律監(jiān)督工作正式起步。在改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志發(fā)表南巡講話的1992年，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)大力培訓(xùn)民行檢察干部，克服困難，初步開(kāi)展了民事審判和行政訴訟的法律監(jiān)督工作。1994年《報(bào)告》首次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)民事審判和行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督”，并且首次公布了民事、經(jīng)濟(jì)和行政抗訴案件的數(shù)量和立案?jìng)刹獒咚轿璞?、索賄受賄的審判人員的數(shù)量。

“為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)法律調(diào)整的迫切需要，依法保護(hù)國(guó)家、公民和法人合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)積極開(kāi)展民事行政檢察工作”（1998年）。為了助力打好國(guó)有企業(yè)改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決好兼并破產(chǎn)企業(yè)和分流下崗職工中的法律問(wèn)題，要求“認(rèn)真履行法律監(jiān)督職責(zé)，努力為改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境……把強(qiáng)化訴訟監(jiān)督、維護(hù)司法公正擺到更加突出的位置”（1999年），“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真審查當(dāng)事人申訴，注重對(duì)判決、裁定嚴(yán)重侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益的案件，以及因枉法裁判導(dǎo)致司法不公的案件進(jìn)行監(jiān)督”（2002年），重點(diǎn)監(jiān)督嚴(yán)重侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益、侵害農(nóng)民工、下崗職工利益的案件（2003年、2004年）。

改革就是改利益、“動(dòng)奶酪”，隨著改革的推進(jìn)，改革中的深層次矛盾也日益突顯，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，改革進(jìn)入深水區(qū)，對(duì)民事行政檢察服務(wù)大局、化解矛盾、平等保護(hù)等提出了更高的要求。1997年《報(bào)告》首次強(qiáng)調(diào)做好民事行政申訴人的息訴工作；2004年《報(bào)告》要求“綜合運(yùn)用檢察職能，為黨和國(guó)家工作大局服務(wù)，為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造良好的法治環(huán)境”，“緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定大局，全面履行法律監(jiān)督職能……在對(duì)刑事訴訟、民事審判和行政訴訟的法律監(jiān)督中，重點(diǎn)糾正群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法不嚴(yán)和司法不公問(wèn)題，維護(hù)司法公正。繼續(xù)做好集中處理涉法上訪工作，建立健全工作機(jī)制，依法及時(shí)解決群眾的合理訴求”（2005年）；“更加注重服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展……加強(qiáng)對(duì)民事審判、行政訴訟的法律監(jiān)督，平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”（2008年）；“更加關(guān)注和保障民生……強(qiáng)化對(duì)涉及勞動(dòng)爭(zhēng)議、保險(xiǎn)糾紛、補(bǔ)貼救助等民事審判和行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督”（2009年）。

2008年的金融危機(jī)給民營(yíng)企業(yè)的生存與發(fā)展帶來(lái)了極大的困難，為了幫企解困，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，2010年《報(bào)告》則首次要求“著力保障企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)發(fā)展”，“從有利于維護(hù)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、有利于維護(hù)企業(yè)職工利益、有利于維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序穩(wěn)定出發(fā)，依法妥善處理涉及企業(yè)特別是中小企業(yè)的案件，平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體和中外當(dāng)事人的合法權(quán)益”。

進(jìn)入新時(shí)代，民事行政檢察服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)更加呈現(xiàn)具體化。2013年《報(bào)告》強(qiáng)調(diào)“積極推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)……全面加強(qiáng)對(duì)偵查、審判、執(zhí)行等活動(dòng)的法律監(jiān)督”“加強(qiáng)和規(guī)范民事行政檢察工作，重點(diǎn)監(jiān)督糾正裁判不公、虛假訴訟、民事調(diào)解損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、違法執(zhí)行等問(wèn)題……自覺(jué)接受公安機(jī)關(guān)、人民法院在訴訟中的制約，保障律師依法執(zhí)業(yè)，共同維護(hù)司法公正和法律權(quán)威，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”（2014年）；“努力為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和打好‘三大攻堅(jiān)戰(zhàn)’提供法治保障。圍繞保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，平等保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化。依法甄別糾正產(chǎn)權(quán)糾紛申訴案件……強(qiáng)化對(duì)土地承包、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房租賃、集體產(chǎn)權(quán)改革等領(lǐng)域民事行政訴訟的法律監(jiān)督，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施”（2018年）。