四、監(jiān)督重點不斷調(diào)整

隨著改革開放的深入，社會矛盾不斷發(fā)生的變化通過訴訟案件反映到民事行政檢察工作領(lǐng)域，十分需要根據(jù)形勢變化調(diào)整監(jiān)督重點，才能讓有限的法律監(jiān)督資源更好地服務(wù)于社會發(fā)展和改革需要。多年報告中用了“重點監(jiān)督”“重點抓了”“突出抓了”“重點加強(qiáng)”“注重”“強(qiáng)化”“加強(qiáng)了”等表述對監(jiān)督重點予以突出。譬如從1994年到1998年五年，“重點抓了對確有錯誤的民事、經(jīng)濟(jì)和行政判決、裁定的抗訴工作，突出查辦了在民事、行政審判中因?qū)徟腥藛T徇私舞弊、索賄受賄而導(dǎo)致錯誤裁判的案件”。2000年以來，突出了重點監(jiān)督領(lǐng)域，且在監(jiān)督方式上，不再僅限于“抗訴工作”，體現(xiàn)了監(jiān)督方式的多元化。“對損害國家利益和公共利益以及因司法腐敗問題導(dǎo)致的錯誤裁判，要作為監(jiān)督重點，依法抗訴”（2000年）。2003年的報告增加了因“地方保護(hù)主義”導(dǎo)致的錯判——“重點監(jiān)督嚴(yán)重侵害國家利益或社會公共利益、因地方保護(hù)主義造成錯判、審判人員枉法裁判以及裁判明顯不公的案件”（2003年）。2004年、2005年、2008年三年《報告》都增加了“重點監(jiān)督嚴(yán)重侵害社會公益的案件，因貪贓枉法、徇私舞弊導(dǎo)致裁判不公的案件，侵害農(nóng)民工、下崗職工利益的案件”（2004年），體現(xiàn)了對農(nóng)民工、下崗職工群體的特殊關(guān)注，回應(yīng)了社會關(guān)注。

此外，2005年《報告》還增加了“嚴(yán)重違反法定程序”的案件，體現(xiàn)了對程序違法的重視。2009年以來，監(jiān)督重點更加聚焦具體問題和環(huán)節(jié)，如2009年的“勞動爭議、保險糾紛、補貼救助”、2013年的“虛假訴訟、違法調(diào)解”?！皬?qiáng)化對涉及勞動爭議、保險糾紛、補貼救助等民事審判和行政訴訟活動的法律監(jiān)督”（2009年）。

五、監(jiān)督程序不斷規(guī)范

法治原則要求公權(quán)力的運行必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)必須依法監(jiān)督。2000年《報告》指出民事行政檢察工作存在的程序問題，包括“缺乏有效的監(jiān)督辦法和手段”（2002年）、“缺乏具體的程序和有效的手段”（2003年），根源也主要在于監(jiān)督程序方面的法律依據(jù)規(guī)定不足。2009年、2010年兩年都報告了法律監(jiān)督存在“不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、監(jiān)督不到位”的問題。

針對前述民事行政檢察工作薄弱的問題，開始注重從完善辦案流程、提出立法建議、制定司法解釋等方面不斷完善程序規(guī)范。提出“在努力做到自身公正執(zhí)法的同時，不斷加大監(jiān)督力度，健全監(jiān)督程序，增強(qiáng)監(jiān)督實效”（2000年），“自覺接受人大監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督，切實解決檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法中存在的突出問題，嚴(yán)格執(zhí)行程序法，依法規(guī)范辦案流程，提高辦案質(zhì)量”（2001年）。“針對影響民事審判和行政訴訟監(jiān)督實效的問題，最高人民檢察院制定了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》”“增強(qiáng)法律監(jiān)督意識，努力探索加強(qiáng)民事審判和行政訴訟監(jiān)督以及刑罰執(zhí)行監(jiān)督的有效途徑和方法，積極提出完善監(jiān)督程序的立法建議，加大監(jiān)督力度，提高監(jiān)督實效，維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實施”（2002年）。“進(jìn)一步強(qiáng)化對民事審判和行政訴訟活動的監(jiān)督措施，增強(qiáng)監(jiān)督實效。積極提出完善監(jiān)督程序和監(jiān)督手段的立法建議”（2003年）。“重點研究對民事、行政訴訟實施法律監(jiān)督的范圍和程序，積極提出立法建議”（2005年）?！皬?qiáng)化民事審判和行政訴訟監(jiān)督。制定實施《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》”（2011年）?！芭c最高人民法院共同出臺文件，完善對民事審判活動與行政訴訟的法律監(jiān)督工作機(jī)制，開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作”（2012年）?！罢J(rèn)真落實修改后民事訴訟法的新規(guī)定，制定人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則”（2014年）。

六、監(jiān)督格局不斷做大

隨著民事行政檢察工作不斷發(fā)展，一些受到體制機(jī)制制約的深層次問題愈發(fā)顯現(xiàn)。2000年首次報告把民事行政檢察作為檢察工作存在問題的領(lǐng)域，“對民事審判、行政訴訟的法律監(jiān)督缺少具體的法律程序規(guī)定，操作困難，加之有的檢察院領(lǐng)導(dǎo)存在畏難情緒，依法監(jiān)督的勇氣不足，致使監(jiān)督工作沒有到位”。此后，多年《報告》中將民事行政檢察工作作為整體檢察工作中的“薄弱”部分：“特別是民事審判和行政訴訟監(jiān)督，缺乏有效的監(jiān)督辦法和手段，仍然是法律監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)”（2002年）?！皩υV訟活動中執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等問題監(jiān)督力度不夠，尤其是民事審判和行政訴訟監(jiān)督缺乏具體的程序和有效的手段”（2003年）?！皩γ袷聦徟泻托姓V訟的監(jiān)督”——“依然薄弱”（2004年）、“仍然薄弱”（2005年）、“相對薄弱”（2006年）。到 2008年，“對訴訟活動特別是民事審判和行政訴訟的法律監(jiān)督仍然相對薄弱，一些執(zhí)法、司法不公問題沒有得到有效監(jiān)督糾正”，2009年“仍然比較薄弱”，2010年，“對民事審判、行政訴訟的法律監(jiān)督與人民群眾的要求仍有差距”（2010年）；2017年、2018年都報告“一些地方民事、行政、刑事執(zhí)行檢察工作薄弱”。年年薄弱，何時休矣？民事行政檢察工作的長期“薄弱”局面，很顯然與快速發(fā)展的民事行政法律監(jiān)督需要不相適應(yīng)，存在著深刻的體制機(jī)制根源。多年來，檢察機(jī)關(guān)一直以刑事領(lǐng)域為主業(yè)，民事、行政領(lǐng)域常常被一些檢察機(jī)關(guān)當(dāng)作副業(yè)，這種觀念直接影響實際工作的布局和開展。進(jìn)入新時代，張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上所作《關(guān)于人民檢察院加強(qiáng)對民事訴訟和執(zhí)行活動法律監(jiān)督工作情況的報告》中深刻指出：“樹立全面平衡充分發(fā)展的理念。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是整個訴訟領(lǐng)域以及與訴訟相關(guān)領(lǐng)域全方位的法律監(jiān)督。刑事、民事、行政以及公益訴訟檢察職能要全面、平衡、充分履行?！苯衲?月6日，中央深改委第三次會議通過了批準(zhǔn)最高人民檢察院成立公益訴訟檢察廳的決議，這為各級檢察機(jī)關(guān)科學(xué)布局檢察工作指明了方向，更為民事行政檢察工作在新時代徹底擺脫“薄弱”、實現(xiàn)跨越發(fā)展奠定了堅實的理念指引。